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Europarecht als vorrangiger Prüfungsmassstab im einstweiligen Rechtsschutzverfahren

veröffentlicht in NZS (Neue Zeitschrift für Sozialrecht) 2003, S. 518 ff.

I. Einführung

Das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen hatte in einem Beschwerdeverfahren gegen eine Entscheidung des Sozialgerichts Köln [1] wegen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage nach Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit einer Unterlassungsverfügung einer rechtsaufsichtsführenden Behörde auch darüber zu entscheiden, ob im Rahmen eines solchen Eilverfahrens Gemeinschaftsrecht zu prüfen und anzuwenden ist. Das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen erklärte folgendes:

„Insbesondere hat das erstinstanzliche Gericht zutreffend entschieden, dass die Entscheidung der Frage, ob das nationale Versandhandelsverbot für apothekenpflichtige Arzneimittel gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht verstößt, im Hinblick auf den vorläufigen Charakter der Entscheidung nicht Gegenstand der Prüfung sein kann (ständige Rechtsprechung für die Prüfung der Verfassungsgemäßheit einer Norm oder Gesetzmäßigkeit einer untergesetzlichen Norm).“

Gegen diese Entscheidung ist eine Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht eingegangen.[2]


II. Rechtslage in der Bundesrepublik Deutschland

Zum geltenden Recht gehört neben den innerstaatlichen Rechtsregeln auch das Europäische Gemeinschaftsrecht, welches an der Spitze der in der Bundesrepublik Deutschland geltenden „Normenhierarchie“ steht und auch deutsches Verfassungsrecht verdrängt.[3] Eine ausdrückliche Regelung dieses Vorrangs des Gemeinschaftsrechts enthält der EG-Vertrag nicht. Der EuGH entnimmt das Gebot des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts den Art. 10 Abs. 2 und 249 EGV in Verbindung mit dem Grundsatz der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts.[4] Der Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts führt zu dem Anwendungsvorrang gegenüber widersprechenden nationalen Vorschriften.[5] Das bedeutet, dass zur Beurteilung einer Rechtsfrage mit gemeinschaftsrechtlichem Bezug in erster Linie das Gemeinschaftsrecht anzuwenden ist. Nur wenn die Gemeinschaft von ihrer Regelungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat, ist auf die nationalen Bestimmungen zurückzugreifen. Voraussetzung für die unmittelbare Geltung des Gemeinschaftsrechts ist jedoch, dass die betreffende Vorschrift auf Rechtsverhältnisse des einzelnen Bürgers eines Mitgliedstaates angewendet werden kann, ohne dass der Erlass von Durchführungsvorschriften, entweder der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten, erforderlich wäre.[6] Ob eine Gemeinschaftsrechtsnorm unmittelbar anwendbar ist, ist durch ihre Auslegung zu ermitteln.[7] Die Wirkung einer solchen, unmittelbar anwendbaren, Norm ist von Amts wegen zu beachten.[8] Zu trennen von der Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts ist jedoch die Frage, ob der Bürger aus einer Vorschrift ein subjektives Recht, einen Anspruch, herleiten kann. Dieses hängt von dem Inhalt der Rechtsnorm ab.

Zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts hat der Europäische Gerichtshof bereits 1978 entschieden,[9] dass die unmittelbar geltenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts „ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten müssen“[10] und dass „nach dem Grundsatz des Vorranges des Gemeinschaftsrechts die Vertragsbestimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane in ihrem Verhältnis zum internationalen Recht der Mitgliedstaaten ... zur Folge „haben“, dass allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden staatlichen Rechts ohne weiteres unanwendbar wird.[11] Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs haben die innerstaatlichen Gerichte entsprechend dem in Artikel 10 EGV ausgesprochenen Grundsatz der Mitwirkungspflicht den Rechtsschutz zu gewährleisten, der sich für den Einzelnen aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts ergibt.[12] Der Gerichtshof hat weiter entschieden, dass jede Bestimmung einer nationalen Rechtsordnung oder jede Gesetzgebungs-, Verwaltungs- oder Gerichtspraxis mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar wäre, die ein wenn auch nur vorübergehendes Hindernis für die volle Wirksamkeit der Gemeinschaftsnormen darstellen könne. Das gelte insbesondere dann, wenn es dadurch zu einer Abschwächung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechtes käme, dass dem für die Anwendung des Rechts zuständigen Gericht die Befugnis abgesprochen werde, bereits zu dem Zeitpunkt der Rechtsanwendung alles Erforderliche zu tun, um innerstaatliche Rechtsvorschriften auszuschalten, welche die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts behindern. [13] Der Gerichtshof hat weiter entschieden, dass die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts auch dann abgeschwächt würde, wenn ein mit einem nach Gemeinschaftsrecht zu beurteilenden Rechtsstreit befasstes Gericht durch eine Vorschrift des nationalen Rechts daran gehindert werden könnte, einstweilige Anordnungen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Gemeinschaftsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen. Ein Gericht, das unter diesen Umständen einstweilige Anordnungen erlassen würde, wenn dem nicht eine Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstünde, darf diese Vorschrift nicht anwenden.[14]

Das Bundesverfassungsgericht äußert sich zu dem Anwendungsvorrang des Europäischen Gemeinschaftsrechts wie folgt: Durch die Ratifizierung des EWG-Vertrages ist in Übereinstimmung mit Art. 24 Abs. 1 GG eine eigenständige Rechtsordnung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft entstanden, die in die innerstaatliche Rechtsordnung hineinwirkt und von den deutschen Gerichten anzuwenden ist.[15] Die im Rahmen seiner Kompetenz nach Art. 177 EWG-Vertrag (heute Art. 234 EGV) ergangene Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes ist verbindlich. Art. 24 Abs. 1 GG besagt bei sachgerechter Auslegung nicht nur, dass die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen überhaupt zulässig ist, sondern auch, dass die Hoheitsakte ihrer Organe, wie hier das Urteil des Europäischen Gerichtshofes, vom ursprünglich ausschließlichen Hoheitsträger anzuerkennen sind. Von dieser Rechtslage ausgehend müssen seit dem Inkrafttreten des gemeinsamen Marktes die deutschen Gerichte auch solche Rechtsvorschriften anwenden, die zwar einer eigenständigen außerstaatlichen Hoheitsgewalt zuzurechnen sind, aber dennoch aufgrund ihrer Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof im innerstaatlichen Raum unmittelbare Wirkung entfalten und entgegenstehendes nationales Recht überlagern und verdrängen; denn nur so können die den Bürgern des gemeinsamen Marktes eingeräumten subjektiven Rechte verwirklicht werden.

Nach der Regelung, die das Verhältnis zwischen Gesetzgebung und Rechtsprechung im Grundgesetz gefunden hat, gehört zu den Aufgaben der rechtsprechenden Gewalt, jede im Einzelfall anzuwendende Norm zuvor auf ihre Gültigkeit zu prüfen.[16] Steht eine Vorschrift im Widerspruch zu einer höherrangigen Bestimmung, so darf sie das Gericht auf den von ihm zu entscheidenden Fall nicht anwenden. Dies gilt nur insoweit nicht, als die Verwerfungskompetenz bei Unvereinbarkeit formell nachkonstitutionellen Rechts mit dem Grundgesetz gemäß Art. 100 Abs. 1 GG unvereinbar ist. Zur Entscheidung der Frage, ob eine innerstaatliche Norm des einfachen Rechts mit einer vorrangigen Bestimmung des Europäischen Gemeinschaftsrechts unvereinbar ist und ob ihr deshalb die Geltung versagt werden muss, ist das Bundesverfassungsgericht nicht zuständig; die Lösung dieses Normkonflikts ist daher der umfassenden Prüfungs- und Verwerfungskompetenz des zuständigen Gerichts überlassen.[17]


III. Bedeutung des Europarechts im Eilverfahren

Europarecht ist in Bezug auf grenzüberschreitende Sachverhalte im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, sei es in einem zivilrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Verfahren, sowohl für die Zulässigkeit als auch für die Begründetheit des Antrags von Bedeutung. So können europarechtliche Aspekte die Zulässigkeitsprüfung beispielsweise im Hinblick auf die Antragsbefugnis bestimmen.[18] In der Begründetheitsprüfung sind bei grenzüberschreitenden Sachverhalten vorrangig die EG-Grundfreiheiten zu beachten. Zu nennen sind insbesondere die EG-Freiheitsrechte, wie die Freiheit des Warenverkehrs (Art. 28 ff. EGV), des Personenverkehrs (Art. 39 ff., Art. 43 ff. EGV), des Dienstleistungsverkehrs (Art. 49 ff. EGV) sowie des Kapital- und Zahlungsverkehrs (Art. 56 ff. EGV). Darüber hinaus genießen auch zahlreiche Vorschriften des primären und sekundären Gemeinschaftsrechts Vorrang, wenn sie als unmittelbar anwendbare Vorschriften dem Bürger subjektive Rechte vermitteln. Weiterhin sind nationale Vorschriften bei Widersprüchen zum Gemeinschaftsrecht europarechtskonform auszulegen. Soweit dies nicht möglich ist, genießt das Europarecht Anwendungsvorrang gegenüber widersprechenden Normen des nationalen Rechts.

Da im einstweiligen Rechtsschutzverfahren maßgeblich auf die Erfolgsaussicht der Klage in der Hauptsache abgestellt wird, ist Europarecht bei gemeinschaftsrechtlich berührten Sachverhalten auch in diesem Zusammenhang zu prüfen und anzuwenden. Aber auch wenn die Erfolgsaussicht der Klage in der Hauptsache dem ersten Anschein nach völlig offen ist, entbindet dies das entscheidende Gericht nicht von einer eigenen Prüfungspflicht in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht, da Rechtsfragen im einstweiligen Rechtsschutzverfahren – im Wege einer summarischen Prüfung – vorläufig, unter dem Vorbehalt der Überprüfung im Hauptsacheverfahren, entschieden werden müssen. Nur wenn eine vertiefende Behandlung von Rechtsfragen, etwa wegen der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit, nicht möglich ist, kann die Entscheidung auf der Grundlage einer reinen Folgenabwägung ohne Berücksichtigung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache ergehen.[19] Das Bundesverfassungsgericht hält eine verfassungsrechtliche Prüfung jedoch nicht bereits deshalb für entbehrlich, weil für eine Beschwerdeentscheidung nur ein Tag Zeit bestand.[20] Art. 19 Abs. 4 GG verlange, dass sich die Gerichte auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes mit berechtigten Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit und damit Gültigkeit von entscheidungserheblichen Normen sowie mit der Möglichkeit ihrer verfassungskonformen Auslegung und Anwendung auseinandersetzen.[21]

Sofern das Gericht im einstweiligen Rechtsschutzverfahren im öffentlichen Recht seine Entscheidung maßgeblich aufgrund einer Interessenabwägung fällt, ist ebenfalls die geltende Rechtslage zu berücksichtigen. In diesem Fall kommt es im Rahmen der Interessenabwägung auf das Bestehen subjektiver Rechte an, welche sich auch aus europäischem Gemeinschaftsrecht ergeben können,[22] so dass Europarecht auch im Rahmen der Interessenabwägung zu beachten ist. Aus der Möglichkeit einer Interessenabwägung folgt daher nicht, dass das Gericht die Anwendbarkeit von Rechtsnormen nicht mehr prüfen muss.


IV. Eilbedürftigkeit contra Europarecht?

Die Anwendung von Europarecht kann nicht mit Hinweis auf die Eilbedürftigkeit der Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutz abgelehnt werden. Da zur Rechtslage in der Bundesrepublik Deutschland auch das unmittelbar geltende, höherrangige Gemeinschaftsrecht gehört, kann nicht ein vollständiges Rechtsgebiet mit dem Argument der Eilbedürftigkeit aus der rechtlichen Prüfung herausgenommen werden. Der Hinweis auf eine besonders schwierige Rechtslage kann sich insoweit nicht auf die gefestigten Rechtsgrundsätze des Europarechts beziehen. Ein Rechtsgebiet, welches in gleichem Maße gilt wie beispielsweise das BGB oder das StGB, kann nicht aus mangelnder Rechtskenntnis als schwierig eingestuft werden. Rechtskenntnisse sind der ständigem Wandel unterliegenden Rechtslage anzupassen. Wenn das Gericht im Rahmen des Eilverfahrens von einer Prüfung des Europarechts mit Hinweis auf die Eilbedürftigkeit absieht, darf es dann beispielsweise auch das „neue Schuldrecht“ [23] unberücksichtigt lassen, weil es noch keine Zeit hatte, sich damit vertraut zu machen?

Verfassungsrechtliche Grundsätze können allerdings tatsächlich dem Eilcharakter der Entscheidung entgegenstehen, weil das Gericht nach Art. 100 GG bei verfassungsrechtlichen Bedenken das Verfahren auszusetzen und die Sache zur Entscheidung dem Verfassungsgericht vorzulegen hat. Gleiches gilt für eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EGV bei Zweifeln an der Vereinbarkeit nationaler Rechtsnormen mit Gemeinschaftsrecht. Die Dauer eines solchen Verfahrens würde den Eilcharakter der Entscheidung stören. Dieses entbindet jedoch nicht von der Pflicht zur abschließenden, vollständigen Rechtsanwendung und einer eigenen Prüfungspflicht des Gerichts. Es hat Europarecht selbst in seiner vollen Breite anzuwenden, wie es auch das deutsche Recht selbst dann in aller Vollständigkeit anzuwenden hat, wenn es verfassungsrechtliche Bedenken hegt, aber des Eilcharakters des Verfahrens wegen die Sache nicht bereits in diesem Stadium dem Verfassungsgericht vorlegen möchte. Zu beachten ist auch, dass im Fall der Gemeinschaftsrechtswidrigkeit nationalen Rechts – auch im Hauptsacheverfahren – für jedes nationale Gericht eine Prüfungs- und Verwerfungskompetenz besteht, so dass auch bei nachkonstitutionellem formellen Gesetzesrecht Art. 100 GG keine Anwendung findet.[24]


V. Folge der Nichtanwendung von Europarecht


Da die Umsetzung des Europäischen Gemeinschaftsrechts den einzelnen Mitgliedsstaaten vorbehalten ist, kann Europarecht auch nur durch diese angewendet werden. Gerichte und Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten haben den Vorrang des Gemeinschaftsrechts von Amts wegen zu beachten.[25] Berücksichtigt das Gericht bei der rechtlichen Bewertung eines Sachverhalts ein vollständiges Rechtsgebiet, und zwar höherrangiges Gemeinschaftsrecht, nicht, führt dies im Ergebnis zu einer Verletzung des Verfahrensgrundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG. Zwar erfolgt im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur eine summarische Prüfung, doch bedeutet dies nicht, dass die rechtliche Bewertung unvollständig bleiben kann. Die vorsätzliche Nichtberücksichtigung der klaren Aussagen des Europäischen Gerichtshofs einerseits und des Bundesverfassungsgerichts andererseits sowie die Verweigerung der betreffenden Gerichte,[26] sich mit Gemeinschaftsrecht auseinanderzusetzen, ist ein Verstoß gegen die verfassungsrechtlich garantierte Rechtsschutzgarantie. Auf dieser Grundlage ergangene Entscheidungen sind rechtswidrig und stellen einen unmittelbaren Gesetzesverstoß dar.


VI. Fazit

Da zur geltenden Rechtslage in der Bundesrepublik Deutschland auch das europäische Gemeinschaftsrecht gehört, kann dessen Anwendbarkeit auf gemeinschaftsrechtlich berührte Sachverhalte nicht verneint werden. Auch im Rahmen der summarischen Prüfung im Eilverfahren ist bei der rechtlichen Würdigung das höherrangige Gemeinschaftsrecht zu prüfen. Eine gegenteilige Auffassung bedeutet eine Negation der Anwendbarkeit der Rechtsgrundsätze der Bundesrepublik Deutschland. Dieses wäre rechtswidrige Rechtsanwendung mit der Folge eines Verstoßes gegen die verfassungsrechtlich verankerte Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Wird Europarecht als Teil der in der Bundesrepublik Deutschland geltenden Rechtsordnung sehenden Auges ignoriert, könnte sich dieses als vorsätzliche Handlung zum Nachteil einer an einem Rechtsstreit beteiligten Partei darstellen.[27]


FUSSNOTEN:

[1] SG Köln, Beschluss vom 02.09.2002, Az.: S 26 KR 116/02 ER; LSG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.01.2003, Az. L 16 B 92/02 KR ER.
[2] SG Köln, Beschluss vom 02.09.2002, Az.: S 26 KR 116/02 ER; LSG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.01.2003, Az. L 16 B 92/02 KR ER.
[3] Zu den Grenzen vgl. BverfGE 37, 277 – Solange I; 73, 375 – Solange II; 89, 155 - Maastricht.
[4] Grabitz/Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Kommentar, Art. 10 EGV Rn. 4 und Art. 249 EGV Rn. 37 ff.; Geiger, EUV/EGV, 3. Aufl., Art. 10 EGV Rn. 28; EuGH, Rechtssache 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/ENEL; bezüglich der zahlreichen zu diesem Thema entwickelten Theorien wird auf die einschlägige Literatur verwiesen.
[5] Geiger, EUV/EGV, 3. Aufl., Art. 10 EGV Rn. 32.
[6] Geiger, EUV/EGV, 3. Aufl., Art. 10 EGV Rn. 21.
[7] Geiger, EUV/EGV, 3. Aufl., Art. 10 EGV Rn. 22.
[8] Geiger, EUV/EGV, 3. Aufl., Art. 10 EGV Rn. 21.
[9] EuGH, Urteil vom 09.03.1978 in der Rechtssache 106/77, Slg. 1978, Seite 629 ff., Simmenthal.
[10] Textziffer 14/16.
[11] Textziffer 17/18.
[12] EuGH, Urteil vom 10.07.1980 in der Rechtssache 811/79, Slg. 1980, Seite 2545 ff., Ariete; und in der Rechtssache 826/79, Slg. 1980, Seite 2559 ff., Mireco.
[13] Textziffer 21/23.
[14] EuGH, Urteil vom 19.06.1990 in der Rechtssache C 213/89, Slg. 1990 I, Seite 2433 (2475), Factortame, = NJW 1991, Seite 2271 ff.
[15] BVerfGE 22, 293 ff. (296).
[16] BVerfGE 1, 184 (197).
[17] BVerfGE 31, 145 (173 ff); 75, 223 (244).
[18] Vgl. H.U. Erichsen/W.Frenz, Gemeinschaftsrecht vor deutschen Gerichten, Jura 1995, 422, 426.
[19] BVerfG DVBl 1996, 1367 f., Beschluss vom 25.07.1996 – BvR 638/96.
[20] BVerfG DVBl 1996, 1367 f., Beschluss vom 25.07.1996 – BvR 638/96.
[21] BVerfG DVBl 1996, 1367 f., Beschluss vom 25.07.1996 – BvR 638/96.
[22] Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage, § 80 Rn. 95.
[23] Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts vom 26. November 2001.
[24] Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 80 Rn. 163 (m.w.N.).
[25] EuGH, Urteil vom 29.04.1999 in der Rechtssache C-224/97, Slg. 1999 I, 2530 (2538 f., Textziffer 26) – Ciola; Geiger, EGV/EUV, 3. Aufl., Art. 10 EGV Rn. 32.
[26] Siehe Fußnote 1.
[27] Vgl. Fischer/Tröndle, StGB, 51. Aufl., § 339 Rn. 10.